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徐林:警惕政府产业投资引导基金的功能异化

2018-12-17 15:22 来源于 财新网
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在资管新规出台后股权基金募资难度加大背景下,政府引导基金的崛起,有利于弥补资管新规导致的负面影响。但是,设立越来越广泛的政府产业投资引导基金也有负面作用,规模大、数量多、范围广以后,实际上会使政府产业投资引导基金的功能发生异化
近年来政府产业投资引导基金迅速崛起,规模和影响力日益放大,这对我们过去长期在国家发改委工作、曾经努力推动产业投资基金发展的人来说,都是难以预料的局面。图/视觉中国
徐林
徐林,中美绿色基金董事长。曾任国家发展和改革委员会财政金融司司长、发展规划司司长,中国城市和小城镇改革发展中心主任。曾参与中国经济社会发展多个五年计划的编制,参与区域发展规划和国家新型城市化规划、国家产业政策的制定;参与财政金融领域重大改革方案的制定,以及资本市场特别是债券市场、私募股权投资的发展和监管,曾任三届中国证监会发审委委员。参与中国加入世界贸易组织的谈判,专门负责产业政策和工业补贴的谈判。
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  【财新网】(专栏作家 徐林)近年来政府产业投资引导基金迅速崛起,规模和影响力日益放大,这对我们过去长期在国家发改委工作、曾经努力推动产业投资基金发展的人来说,都是难以预料的局面。在上世纪90年代中期,国家发改委财金司的同事们就开始研究和推动中国产业投资基金的发展,希望通过产业投资基金这一金融工具的投资运作,来推动中国产业结构的升级,以及某个特定产业的加快发展。但那时候无论是政府部门还是金融部门,真正可以理解产业投资基金这个概念的人并不多,对投资的理解大多集中于产业类项目投资而不是股权投资,甚至也不理解资产管理的概念。

  进入2000年以后,特别是到2005年左右,随着国内资本市场特别是股票市场制度的不断完善和发展,私募股权基金特别是创业投资作为一种投资工具越来越普遍出现。发改委财金司开始将重点放在了促进创业投资和私募股权投资企业的发展,以及相关的制度建设和募资环境的改善等方面,陆续推出了《创业投资企业管理暂行办法》和《股权投资基金管理办法》等监管制度文件。经过多年来的发展和制度改进,现在中国的私募股权基金的资产管理规模和机构数量都得到了大幅度增加,在整个国家发展中起的作用也越来越大。私募股权基金对于促进中国实体经济的发展、推动中国创新创业的发展,以及通过并购投资促进产业结构的优化升级和组织结构调整,都起到了积极作用,这应该是是不容置疑的共识。

  从股权投资基金构成来看,应该说不同规模、不同层次、不同功能的基金形成了服务于不同性质资产管理需求和不同性质投资标的基本结构。我们有天使基金专注于创业早期项目的融资需求,也有专注早中期的创业投资基金,有专注于并购的股权投资基金,还有专注基础设施PPP项目的基金,它们都分别发挥了各自独特的功能。值得关注的是,在这个过程中,各类政府引导基金也在迅速崛起,而且规模越来越大,影响力也越来越大。

  根据清科集团的统计和最近中金的研究,服务于不同目的的政府引导基金规模累计已经达到4万亿元到5万亿元的规模。政府引导基金为什么会发展这么快?主要原因就是政府把股权投资基金作为实施产业政策目的的政策工具,地方政府也把股权投资基金作为推进当地产业发展和招商引资的工具,普遍认为这是一个市场化的政策工具。实事求是地说,与过去政府直接配置资源到不同项目和产业的做法相比,通过母基金方式配置到市场化基金,再通过市场化基金配置到具体企业和项目的方式,算得上是一种进步或改进。

  在发改委财政金融司工作时,我和我的同事们在推动设立创业投资基金发展时,曾经推动设立了政府创业投资引导基金。为什么要做这件事?因为当时我和我的同事们,特别是现在任证监会私募基金监管部副主任的刘健钧发现,很多创投基金并不关注特别需要融资支持的创业早期项目,往往更热衷于风险相对较小的中期甚至中后期项目的投资,以谋求更稳定的风险更小的股权投资标的。而真正特别需要融资支持的早期创业型企业,反而没有得到创投机构的融资服务和支持。创投机构作为一个市场化机构,表现出很强的风险回避或厌恶倾向,这么做也无可厚非,说得过去。

  为了解决这一问题,我们开始思考讨论如何建立政府正向激励的机制性安排,来激励并引导创投基金真正投资创业早期的项目,特别是科技创新型创业早期项目。经过广泛讨论和研究,我们形成了由政府设立创业投资引导基金的想法。政府的引导基金不是大规模、大范围的引导基金,主要是通过引导基金的适度带动,引导创投机构更多投资于创业早期的项目,由引导基金和接受引导基金出资的创投基金,共同投资,共同分担投资风险。

  所以,我们起草并最终由国务院办公厅出台了一个文件,规范设立政府创业投资引导基金的一个指导意见。有了这个文件之后,地方政府开始陆续设立一些创投引导基金,但中央政府一直未设立过创业投资引导基金。与此同时,我们还与财政部及税务总局的同事们共同研究推出了针对创业投资机构投资科技创新型企业的税收优惠政策,以更好激励创投企业投资于科技创新项目。按照规定,政府设立的创业投资引导基金,并不以盈利为目的,所以很多地方政府设立的创业投资引导基金,都是以事业单位的形式存在的,那时候一个省份能拿出10亿元做创业投资引导基金,就已经是规模不小了。近年来,我们看到,政府引导基金这个模式开始越来越多围绕不同产业的扶持发展在复制,出现了针对不同产业的政府产业投资引导基金,规模动辄就是上千亿元。这对于民营的股权投资机构而言,都是难以想象和不可思议的。

  这些政府产业投资引导基金在推动实现特定产业发展目标方面到底可以起到多大的作用,并给出资人带来多高的回报,我们并没有实证的数据来进行分析和比较,这或许也需要进行更长时间的跟踪研究。其实,中美绿色基金作为一个专注于绿色投资的市场化股权投资机构,我们也乐于向政府设立的相关引导基金去募资并为它们提供专业化投资管理服务。在资管新规出台后股权基金募资难度加大背景下,政府引导基金的崛起,有利于弥补资管新规导致的募资负面影响。但站在更高层面思考,我们还是应该要看到,设立越来越广泛的政府产业投资引导基金也是有负面作用的,规模大、数量多、范围广以后,实际上会使政府产业投资引导基金的功能发生异化。

  一是募资环节的不公平竞争。有了政府设立的引导基金特别是国字头引导基金之后,市场化的私募股权机构募资时会处于不利的竞争地位。考虑到我国的大量储蓄资产主要分布在国有金融机构特别是银行和保险机构,它们在遇到政府引导基金和市场化基金竞争性募资时,会更倾向于向政府引导资金出资。这在政治上是比较保险的做法,政府引导基金即便是投资失误钱打了水漂,作为出资人它们不会有很大的风险和政治责任,因为它们是在响应政府政策的要求。但如果把钱给了市场化投资机构,投资出了问题导致损失,它们要承担太多的责任,所以对于它们来说,选择给政府引导基金出资,符合中国现在的市场和政治生态。但这么做,对于市场化的投资机构来说是不利的,因为它们处于不利的竞争地位。有了政府引导基金,我们所议论的所谓国有机构保持竞争中性是做不到的,这与民营企业融资难的道理是一样的。

  二是容易加剧关于公平贸易的争端。政府设立太多的产业引导基金,扶持某个特定产业或某些特定企业发展,尽管可能通过市场化基金投资的方式实现,但如果出现涉及反补贴或反倾销争端,仍然会被穿透并落到政府母基金头上,从而构成政府出资的专项补贴。在WTO反补贴协定中,这种补贴至少可以被视为可诉性补贴,容易导致我们与市场经济国家在公平贸易方面的纠纷。实际上,近年来,西方国家对中国一些所谓不公平贸易行为的指责,很多都与国有企业以及政府补贴有关。这样的问题值得我们关注并认真对待。你可以对外说这是中国特色,可是中国今后还需要参与国际竞争,需要与世界经济融合,对于国际多边规则我们不能不遵守,对于越来越多国家的抱怨与关注,我们也不能视而不见。因为中国是一个大国,大国竞争行为的影响比一个小国大得多,毫无疑问会受到更多关注和挑剔。

  三是可能有悖于公共财政配置的基本原则。公共财政资源配置最好是用于公共福利,也就是我们常说的“取之于民,用之于民”,服务于纳税人的公共福利。中国的公共财政资源长期以来有很大比例用于经济建设,这在一定发展阶段具有合理性。中共十九大已经明确社会基本矛盾发生变化后,实际上需要更多的公共财政资源用于社会民生领域。当政府把越来越多的公共资源用于特定企业、特定产业扶持时,就意味着还是会把很多资源用于经济建设。问题是,政府引导基金配置后形成的利益并不一定回到公众利益上来,而可能落到特定产业或企业头上,这是对公共财政资源配置原则的一个违背。这些问题都是大规模大范围设立政府产业引导基金带来的问题,这些问题值得我们重视,如果你不试图改变和扭转这样的格局,一定会带来你意想不到经济社会结构失衡的负面结果。

  四是政府引导基金一般都会附带特殊的条件要求,比如说需要按一定比例投资于特定产业,或投资于特定地区,或用于地方政府招商引资,这对于市场化股权投资基金来说,是一个不利于投资组合优化、获取合理回报的特定要求,有时候会干扰市场化投资基金的正常投资策略。

  我们到底应该怎么改进呢?我认为,改进的最基本的原则还是应该按照中共十八届三中全会的要求,坚持发挥市场对于资源配置的决定性作用,更好地发挥政府的作用,而不是更多发挥政府的作用,这是我们改革必须坚持的基本原则。

  首先,必须收缩政府产业投资引导基金的作用范围和规模,只有在那些市场化股权投资基金不愿意从事投资的领域,才需要通过政府引导基金的干预,去弥补市场的不足。对于那些市场化股权基金愿意参与投资的领域,实际上没有必要通过政府引导基金去实施投资。政府引导基金要尽可能收缩领域,集中在风险特别大且市场失灵的领域,私人机构不愿意做的领域。

  其次,要更好发挥市场化投资机构的作用。怎么能够让市场化股权投资机构发挥更好的作用呢?我觉得最需要做的一个事就是改善它们的募资环境而不是告诉它们怎么去投资。市场化投资机构现在面临的一个比较大的难题,就是金融监管新规出来之后,它们的募资环境相对于过去变得恶化了。中国的商业银行拥有最多的储蓄资源,如果只做贷款和存款业务,储蓄资源配置会受到很大的限制,储蓄资源整体配置收益也会受到很大负面影响。能不能在原有的规则基础上做些细化完善,让银行的部分资金可以作为市场化投资机构的资源,我觉得还是应该有空间的。这样做也有利于提高实体经济的股权融资比重,降低杠杆率。

  从保险机构资产配置看,保险资金很大一部分是长期资金的来源,最适合做股权投资机构的LP。但目前对于保险机构的监管和盈利考核,往往具有短期年度的要求。这与股权投资机构投资回报的期限是不吻合的。保险公司要做年度的考核,但是私募股权一般要若干年后才能连本带利给投资人。如果我们对保险公司用于股权投资机构出资的盈利考核方式做一些调整改进,就可以大大减少保险机构出资股权投资机构的制度和监管上的障碍。

  当然,这只是我举的两个例子。我相信还有很多改善的空间值得我们去挖掘。有些制度完善后,中国私募股权基金可以在推动中国产业结构调整和组织结构优化方面,特别是通过并购实现我们的结构优化目标上,发挥更多更好的积极作用。对此,有关部门应该予以更多的重视,也值得为此做出更大努力。

  作者是中美绿色基金董事长,本文是根据作者在第十五届中国并购公会年会的发言录音整理而成。

责任编辑:张帆 | 版面编辑:吴秋晗
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